Program Bazlı Performans Bütçe” olarak adlandırılan yeni bir
bütçeleme anlayışını yansıtan “
Program Yapısı ve Program Gerekçesi Rehberi
Taslağı” kamu idarelerinin görüşüne açılmıştır.
Yeni yaklaşımın uygulanmasına öncelikle merkezi yönetim
kapsamındaki kamu idarelerinde başlanılması ve daha sonra genel yönetim
kapsamındaki diğer kamu idarelerine yaygınlaştırılması hedeflenmektedir.
Program Yapısı ve Program Gerekçesi Rehberi
AMAÇ VE KAPSAM
Yakın dönem kamu yönetimi reformlarından biri olan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunuyla birlikte kaynakların etkin, etkili ve ekonomik kullanımı, mali saydamlık ve hesap verebilirlik ilkeleri çerçevesinde ülkemizde performans esaslı bütçelemeye geçilmiştir. Söz konusu bütçelemeyle, hükümet önceliklerinin idareler düzeyine taşınması, tahsis edilen ve kullanılan kaynaklarla elde edilen çıktı ve sonuçların ilişkilendirilmesi, sonuçlara dayalı bir mali yönetim anlayışının geliştirilmesi ve böylece mali saydamlık ve hesap verebilirliğin güçlendirilmesi amaçlanmıştır.
Performans esaslı bütçelemenin temel unsurları stratejik plan, performans programı, bütçeleme, izleme ve değerlendirme, faaliyet raporları olarak öngörülmüş ve sistem 2008 yılından itibaren genel uygulamaya dönüşmüştür.
Yeni mali yönetim anlayışı çerçevesinde, Maliye Bakanlığı ve Sayıştay Başkanlığı harcama öncesi kontrollerden çekilmiş, planlama ve iç kontrol faaliyetlerinin idarelerin kendileri tarafından gerçekleştirilmesini, mali hesap verebilirliğin yanı sıra performans esaslı hesap verebilirliğin güçlendirilmesini esas alan bir yönetim ve kontrol sistemi uygulamaya konulmuştur.
Analitik bütçe sınıflandırmasına geçilmesi, e-bütçe, KBS yönetim bilgi sistemlerinin geliştirilmesiyle birlikte, mali işlemler ve bütçe uygulama sonuçlarına ilişkin ileri seviyede istatistik üretme ve raporlama kapasitesi oluşturulmuştur.
Bu dönemde, kamu idarelerinin planlama, mali yönetim ve kontrol kapasiteleri güçlendirilmiş, üst düzey politika öncelikleriyle idarelerin öncelikleri arasında uyum ve tutarlılık önemli düzeyde sağlanmıştır.
Kamu idarelerinde, kamu hizmetlerinin çıktı ve sonuçlarına ilişkin performans bilgisinin üretimine yönelik sistemler kurulmuş, mali olmayan verilerin de karar alma süreçlerine dahil edilmesine yönelik çalışmalar ivme kazanmıştır.
Maliye Bakanlığı ve Kalkınma Bakanlığının yaygın rehberlik ve yönlendirme faaliyetleri, Sayıştay Başkanlığının performans bilgisi denetim faaliyetleri ile kamu idarelerinin sahiplenme ve geliştirmeye yönelik tutumları; stratejik plan ve performans programı belgelerinin kalitesinin zaman içerisinde geliştirilmesine katkı sağlamıştır. Ayrıca, performans sonuçlarının faaliyet raporları aracılığıyla kamuoyuyla paylaşılması, kamu yönetiminde performansa dayalı hesap verebilirlik kültürünün yerleşmesinde etkili olmuştur.
Ülkemizde son on yıllık dönemde stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme uygulamaları yoluyla sonuçlara dayalı yönetim ve hesap verebilirlik temelinde sağlanan kazanımlar çerçevesinde, mali yönetim reformlarına devam edilmesi ve bu kapsamda ikinci nesil bütçe reformlarının hayata geçirilmesi için uygun ortamın oluştuğu kanaatine ulaşılmıştır. Bu kapsamda, yeni bütçe reformlarının aşağıdaki hususlara odaklanması gerektiği değerlendirilmiştir;
- Bütçeleme sisteminin ve bütçe sınıflandırmasının kaynaklarla kamu hizmetleri arasında bağ kurmaya, farklı harcama seçenekleri arasında harcama önceliği geliştirmeye ve yansıtmaya uygun hale getirilmesi,
- Stratejik planlar, performans programları ve faaliyet raporları aracılığıyla üretilen performans bilgisinin hükümet seviyesinde karar alma süreçlerini destekleyecek şekilde bütçeleme süreçlerine dahil edilmesi,
- Plan-program-bütçe arasında dil ve kavram birliğinin oluşturulması, bütçenin üst politika belgeleri ve idarelerin politika dokümanlarıyla bütünleşik hale getirilmesi,
- Bütçe belgelerinin TBMM ve vatandaş tarafından daha anlaşılır ve değerlendirilebilir bir yapıya kavuşturulması.
Bu kapsamda bir süredir Bakanlığımızca yürütülen çalışmalar neticesinde geliştirilen model, bütçeleme sistemimize program bütçe yaklaşımının ve araçlarının dahil edilmesi üzerine kurgulanmıştır. Bu model, performans esaslı bütçelemenin yerine program bütçenin getirilmesini değil, iki yaklaşımın bütünleştirilmesini içermektedir. Bu sebeple yeni bütçeleme yaklaşımı “Program Bazlı Performans Bütçe” olarak adlandırılmıştır. Bu yeni yaklaşım;
1. Program yapısının geliştirilmesi ve bütçe sınıflandırmasına dahil edilmesi,
2. Stratejik planların ve performans programlarının bütçelerle bağının kurulması ve bütçeleme süreçlerine dahil edilmesi,
3. Gelişen otomasyon imkanlarından daha fazla yararlanmak suretiyle, farklı analizlere imkan sağlayacak ve bütçesel esneklikleri artıracak şekilde bütçe tertip yapısının dönüştürülmesi,
4. Program maliyetlendirme ve kaynak ihtiyacının tespiti metodolojisinin geliştirilmesi,
5. Program izleme ve değerlendirme metodolojisinin geliştirilmesi,unsurlarından oluşmaktadır.
Program bütçe yaklaşımına göre, programlar; ortak bir hedefe yönelen birbiriyle uyumlu ürün ve hizmetler grubu olarak tanımlanmaktadır. Programlar, bütçe kaynaklarının tahsis ve yönetim kategorileri olup, bütçe kaynaklarının planlanması ve kontrolü amacıyla bir araç olarak kullanılır. Buna göre program sınıflandırması, yeni yaklaşımın omurgasını oluşturmaktadır.
Bütçe sınıflandırmasının etkili bir kaynak tahsisine ve makul gerekçesi bulunan ödenek kontrollerine imkan sağlayacak şekilde düzenlenmesi ve kullanılması beklenir. Program bütçe, çıktı ve sonuçlara daha fazla odaklanma için bütçesel esnekliklerin artırılmasını, bununla birlikte makul gerekçesi bulunan ödenek kontrollerinin sürdürülmesini öngörmektedir. Bu Rehber ile öngörülen Program Bazlı Performans Bütçe yaklaşımında da kaynak tahsis kararları ve ödenek kontrolleri için işlevsel olmayan ancak, mali istatistikler için ihtiyaç duyulan detayların bütçe sınıflandırması yerine yönetim bilgi sistemleri ya da muhasebe sistemi aracılığıyla üretilmesi öngörülmektedir.
Girdi türlerine dayalı ekonomik sınıflandırma bazında kaynak ihtiyacının belirlenmesi klasik bütçe yaklaşımının ana unsuru olmakla birlikte, modern bütçe yaklaşımlarında da kullanılmaktadır. Bununla birlikte, modern bütçe yaklaşımlarında kaynak ihtiyacı daha çok ürün ve hizmetler esas alınarak belirlenmektedir. Bu şekilde çıktıların maliyet etkinliğinin de değerlendirilmesine imkan sağlanır. Ekonomik sınıflandırmaya, belirli bir ürün ve hizmetin girdi karışımının ne olması gerektiğinin tespiti ve değerlendirilmesinde müracaat edilir. Ayrıca, yönetim ve destek programlarının kaynak ihtiyacının belirlenmesinde ekonomik sınıflandırma daha elverişli bir çerçeve sağlamaktadır.
Bütçe kaynaklarının planlanması ve kontrolünün çerçevesi olması sebebiyle programların çıktı ve sonuçlarına ilişkin performans bilgisinin üretilmesi ve bütçeleme süreçlerinde sistematik olarak kullanılması gerekmektedir. Programların performans bilgisinin, performans esaslı bütçeleme sisteminin temel unsurları olan stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporlarından üretilmesi öngörülmektedir. Dolayısıyla söz konusu dokümanlar bütçeleme süreçlerinin temel girdisi olacaktır.
Bu kapsamda, sistematik olarak performans göstergelerinin izlenmesi, stratejik amaçlara, stratejik hedef ve performans hedeflerine ulaşılma düzeyinin analiz edilmesi, faaliyetlerin amaç ve hedeflere, hükümet önceliklerine katkısının değerlendirilmesi gerekecektir. İzleme ve değerlendirme sürecine ilişkin bu yapı, bütçeleme süreçlerinde performans bilgisi ihtiyacının karşılanmasına imkan sağlayacaktır. Buna ilave olarak, yıllık izleme ve değerlendirme sonuçlarından hareketle programların 3-5 yıllık periyodlarla gözden geçirilmesi ve kapsamlı bir şekilde değerlendirilmesi suretiyle programların gerekliliği, etkililiği, hükümet ve toplum açısından güncelliğinin belirlenmesi gerekmektedir. Bu şekilde bir yaklaşım, mevcut programların sürdürülebilirliğine ve yeni politika ve programların geliştirilmesi ihtiyacına yönelik karar bilgi desteği sağlayacaktır.
Bu Rehber, Program Bazlı Performans Bütçe yaklaşımına ilişkin yukarıda yer verilen unsurlardan program yapısı ve program gerekçesinin geliştirilmesi, performans bilgisinin bütçeleme süreçlerine dahil edilmesi ve bütçe tertip yapısının yeniden düzenlenmesine yöneliktir. Diğer unsurlar olan program maliyetlendirme, program izleme, değerlendirme ve raporlama konularında rehber hazırlık çalışmaları devam etmektedir.
Rehberin amacı; performans esaslı bütçeleme sistemimizi etkinleştirmek ve bütçeyi üst politika belgeleri ve idarelerin politika dokümanlarıyla bütünleşik hale getirmek üzere;
• Program mantığının geliştirilmesine, program yapısının tanımlanmasına ve tasarlanmasına,
• Performans bilgisinin bütçelerle bağını kurmak üzere program gerekçelerinin geliştirilmesine,
ilişkin ilke ve esasları belirlemek ve bu kapsamda yürütülecek çalışmalarda idarelere yol göstermektir.
Rehber dört ana bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde; program bütçe hakkında genel bilgi sağlanmakta ve performans bütçeleme ile ilişkisi
vurgulanmaktadır. İkinci bölümde; program yapısı ve program gerekçesi açıklanmakta, ilke ve esaslar belirlenmektedir. Üçüncü bölümde; kamu idarelerince yürütülecek çalışmalara ilişkin ilke ve esaslar ile rol ve sorumluluklar belirlenmekte, izlenecek yöntemler tarif edilmektedir. Dördüncü bölümde ise Rehberin düzenlediği konularla bağlantılı olarak; programların teşkilat yapılarıyla uyumu, program yapısının Analitik Bütçe Sınıflandırması ve bütçe tertip yapısıyla ilişkisi, program sorumluluğu
hususlarında yararlanıcılara ek bilgi sağlamak amacıyla yapılan açıklamalara yer verilmiştir.
Yeni yaklaşımın uygulanmasına öncelikle merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde başlanılması ve daha sonra genel yönetim kapsamındaki diğer kamu idarelerine yaygınlaştırılması hedeflenmektedir. Dolayısıyla bu aşamada merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri dışında kalan idarelerde, bu Rehber çerçevesinde herhangi bir çalışma yapılması beklenmemektedir.
http://www.bumko.gov.tr/Eklenti/10763,programyapisiveprogramgerekcesirehberitaslagisurumiipdf.pdf?0 
